Rapport annuel 2014-2015

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ISSN 1925-7740

Lettres
Extrait de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles
Vision, mission, valeurs
Message du commissaire
1 - Réalisations opérationnelles
2 - Sensibilisation et mobilisation
3 - Les faits

L’honorable Leo Housakos
Président du Sénat
Le Sénat
Ottawa (Ontario)  K1A 0A4

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de vous présenter le huitième rapport annuel du Commissariat à l’intégrité du secteur public, rapport qui doit être déposé au Sénat, conformément aux dispositions de l’article 38 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Le rapport concerne l’exercice financier s’étant terminé le 31 mars 2015.

Je vous prie d’accepter, Monsieur le Président, mes salutations les meilleures.

Joe Friday
Commissaire à l'intégrité du secteur public

L’honorable Andrew Scheer, député
Président de la Chambre des communes
Chambre des communes
Ottawa (Ontario) K1A 0A6

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de vous présenter le huitième rapport annuel du Commissariat à l’intégrité du secteur public, rapport qui doit être déposé à la Chambre des communes, conformément aux dispositions de l’article 38 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Le rapport concerne l’exercice financier s’étant terminé le 31 mars 2015.

Je vous prie d’accepter, Monsieur le Président, mes salutations les meilleures.

Joe Friday
Commissaire à l'intégrité du secteur public

Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

L’administration publique fédérale est une institution nationale essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne;

Il est dans l’intérêt public de maintenir et d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires;

La confiance dans les institutions publiques ne peut que profiter de la création de mécanismes efficaces de divulgation des actes répréhensibles et de protection des fonctionnaires divulgateurs, et de l’adoption d’un code de conduite du secteur public;

Les fonctionnaires ont un devoir de loyauté envers leur employeur et bénéficient de la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés, et la présente loi vise à atteindre l’équilibre entre ce devoir et cette liberté.

 – Extrait du préambule de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada

Notre vision

En tant qu’organisation de confiance auprès de laquelle tous peuvent, de manière confidentielle et sans risque, faire une divulgation d’actes répréhensibles dans le secteur public fédéral, le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada accroît la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires et des institutions publiques.

Notre mission

Le Commissariat traite de façon confidentielle et indépendante :

• les divulgations d’actes répréhensibles dans le secteur public fédéral faites par des fonctionnaires ou bien des membres du public;
• les plaintes en matière de représailles formulées par des fonctionnaires ou d’anciens fonctionnaires.

Nos valeurs

Le Commissariat obéit à un ensemble de valeurs qui définissent qui nous sommes et comment nous interagissons avec nos clients et intervenants :

Respect de la démocratie

Nous reconnaissons que les élus sont responsables devant le Parlement et par conséquent, devant la population canadienne, et qu’un secteur public non partisan est essentiel à notre système démocratique.

Respect envers les personnes

Notre relation avec la population canadienne et les collègues doit être empreinte de respect, de dignité et d’équité.

Intégrité

Nous nous conduisons d’une manière qui puisse résister à l’examen public le plus approfondi.

Intendance

Nous utilisons et gérons judicieusement les ressources publiques.

Excellence

Nous nous efforçons d’exécuter un travail de haute qualité avec rigueur et promptitude.

Impartialité

Nous parvenons à des conclusions et à des recommandations impartiales et objectives, de manière indépendante.

Confidentialité

Nous protégeons la confidentialité de toute information que nous obtenons dans le cadre de nos fonctions.

Message du commissaire

C’est un honneur pour moi d’avoir été nommé commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada le 27 mars 2015. Le présent rapport porte sur les activités que nous avons menées au cours du dernier exercice, dont la plupart ont été effectuées sous l’autorité de mon prédécesseur, Mario Dion. Nous lui souhaitons plein succès dans ses nouvelles fonctions et nous le remercions pour ses quatre années de service au sein de notre organisation.

Je tiens à souligner que, dans l’exercice de mes nouvelles fonctions, j’accorderai la priorité absolue à la réalisation de l’important mandat que le Parlement a confié au Commissariat, qui consiste à offrir un mécanisme sécuritaire, confidentiel et fiable de divulgation d’actes répréhensibles commis au sein du secteur public et à aider à protéger les fonctionnaires contre les représailles.

Bien que nous disposions d’une solide expérience sur laquelle nous pouvons nous appuyer, il nous reste beaucoup à faire. Suivant les principes directeurs de clarté, de cohérence et d’accessibilité, je veux offrir aux fonctionnaires et à l’ensemble de la population canadienne l’appui dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées en ce qui concerne la divulgation d’actes répréhensibles au Commissariat. Notre objectif est de renforcer la confiance à l’égard de nos institutions publiques et de nos fonctionnaires en créant un régime de dénonciation solide, équitable et indépendant. Le Commissariat dispose d’une équipe de professionnels dévoués qui travaillent ensemble en vue de l’atteinte de cet objectif, et je suis confiant dans notre capacité de continuer à réaliser efficacement le mandat délicat et important qui est le nôtre.  

Joe Friday
Commissaire à l'intégrité du secteur public

Chapitre 1 – Réalisations opérationnelles

Le Commissariat joue un rôle crucial dans le maintien du niveau élevé de confiance envers le secteur public fédéral. Pour renforcer cette confiance, il convient de se doter d’une institution professionnelle et indépendante capable d’offrir aux fonctionnaires et à l’ensemble de la population canadienne un mécanisme sûr et confidentiel pour signaler les actes répréhensibles sans crainte de représailles. Cette année, nous avons continué à nous appuyer sur nos réalisations passées et à renforcer davantage nos processus opérationnels grâce à notre engagement à l’excellence.

Notre mandat de base consiste en partie à recevoir et à examiner les divulgations d’actes répréhensibles ainsi qu’à mener des enquêtes au sujet de ces divulgations de façon équitable et rapide. Dans des cas fondés d’actes répréhensibles, un rapport sur le cas faisant état des conclusions et recommandant des mesures correctives à l’administrateur général est déposé au Parlement.

Les principes directeurs du Commissariat sont, en tout temps, l’intérêt public et les principes de justice naturelle et d’équité procédurale.

Cas fondés d’actes répréhensibles

En 2014-2015, nous avons déposé deux rapports sur le cas au Parlement comme l’exige la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (ci-après « la Loi »). Ces rapports continuent de démontrer la portée de notre mandat par rapport au secteur public, ainsi que la portée de la définition du terme « acte répréhensible ».

Nominations partisanes

Dans le premier rapport sur le cas de l’année, il a été conclu que l’ancien premier dirigeant de la Société d’expansion du Cap-Breton (la SECB), qui est une société d’État, a gravement contrevenu au code de conduite de l’organisme lorsqu’il a nommé à des postes de direction de la SECB quatre personnes ayant des liens publiquement connus avec des partis politiques. Ces personnes ont été choisies sans ou à peu près sans justification écrite et sans qu’il ait été démontré que leurs nominations étaient fondées sur le principe du mérite. Les organismes fédéraux sont tenus d’être impartiaux et politiquement neutres. L’ancien premier dirigeant n’a pas agi, selon les termes du code de conduite de la SECB, d’une manière aussi rigoureuse pour qu’elle puisse soutenir l’examen public le plus minutieux. La lacune principale déterminée dans ce cas se rapportait aux lignes directrices ambiguës de la SECB en matière de recrutement et de sélection. Depuis, le conseil d’administration de la SECB a approuvé une nouvelle politique sur le processus de recrutement et de sélection.

Utilisation d’aéronefs en surcharge

Le deuxième rapport sur le cas de cette année concerne la Section de l’air d’Ottawa (la Section) de la Sous-direction du service de l’air (SDSA) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). L’enquête a permis d’établir que la Section a contrevenu au Règlement de l’aviation canadien (le Règlement) lorsqu’elle a fait de fausses entrées dans les carnets de route des aéronefs et a effectué des vols en surcharge de poids. En raison des renseignements erronés inscrits dans les carnets de route, la GRC ne pouvait pas assurer une utilisation de ses aéronefs dans les limites de masse et de centrage.

Avant le début de notre enquête, la GRC avait déjà commencé à donner suite à certaines allégations, au moyen de plans d’action correctrice. Étant donné que ce genre de contravention au Règlement constitue une sérieuse question d’intérêt public, nous avons poursuivi l’enquête et déposé au Parlement le rapport sur le cas fondé d’acte répréhensible, en dépit de l’existence de plans d’action correctrice.

La GRC a donné suite aux conclusions résultant de notre enquête et poursuit ses efforts visant à corriger la situation au moyen d’un engagement continu auprès de Transports Canada et de rappels aux employés en ce qui concerne leurs obligations juridiques selon le Règlement.

Les rapports complets, ainsi que d’autres rapports sur le cas que nous avons déposés au Parlement, se trouvent au site Web suivant : www.ispc-psic.gc.ca/fr/actesreprehensibles/rapportssurlecas

Représailles

Le deuxième volet de notre mandat nous confère le pouvoir exclusif de traiter les plaintes en matière de représailles. On entend par représailles les mesures défavorables prises à l’endroit d’un fonctionnaire ou d’un ancien fonctionnaire en raison du fait que celui-ci a fait une divulgation ou collaboré à une enquête sur une divulgation. Si, au terme d’une enquête, il y a des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été exercées, le commissaire peut présenter une demande au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (le Tribunal) pour qu’il décide si des représailles ont été exercées à l’égard du plaignant. Le Tribunal peut ordonner la prise de sanctions disciplinaires à l’encontre des personnes qui ont exercé des représailles et de mesures de réparation complète en faveur des victimes.

Demandes au Tribunal

En 2014‑2015, nous avons saisi le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles de trois affaires.

En juin 2013, nous avons déposé au Parlement un rapport sur le cas concluant que des actes répréhensibles avaient été commis par l’ancien président et premier dirigeant d’une petite société d’État, le Pont Blue Water Canada (PBWC). Cette société exploite et entretient un pont international situé entre le Canada et les États-Unis.

Peu de temps après avoir divulgué des actes répréhensibles au Commissariat et participé à notre enquête, trois employés de PBWC ayant de l’ancienneté ont été congédiés inopinément.

Les trois employés ont immédiatement déposé des plaintes en matière de représailles auprès du Commissariat, et nous avons initié une enquête. Au terme de notre enquête, le commissaire avait des motifs de croire que les trois employés avaient été victimes de représailles par suite de la divulgation et de leur participation à notre enquête, et il a présenté une demande d’audience au Tribunal.

Une audience devant le Tribunal est un processus public semblable à un procès, et dans le cadre duquel le commissaire, le plaignant et l’employeur présentent chacun leurs éléments de preuve, témoignent et appellent leurs témoins.

Quelques jours après le début de l’audience, les négociations entre les plaignants et leur ancien employeur ont abouti à une entente « à l’amiable », qui a permis de régler les questions en litige et de mettre fin à l’audience. Le commissaire a appuyé les parties dans leurs efforts de négociation et a approuvé l’entente, qui constituait selon lui une conclusion satisfaisante aux plaintes. Les dispositions de l’entente sont confidentielles.

Statistiques opérationnelles

Nous continuons de mesurer les tendances et les fluctuations du nombre de cas présentés au Commissariat. Cette surveillance nous permet d’effectuer une planification stratégique de nos ressources pour pouvoir nous acquitter efficacement de notre mandat.

Comme nous l’avons précisé dans notre rapport annuel précédent, le Commissariat exerce ses activités depuis huit ans et est maintenant mieux outillé pour mesurer ces tendances et ces fluctuations. Alors que ces statistiques constituent un aperçu de la charge de travail annuelle du Commissariat, l’analyse des tendances au fil du temps permet à ce dernier de prendre des décisions éclairées concernant ses recherches en cours, ses stratégies de sensibilisation et de mobilisation et ses politiques opérationnelles.

Le nombre de divulgations faites au Commissariat est de 90, une hausse par rapport à l’année précédente où il était de 84; ce chiffre est de loin supérieur à la moyenne annuelle de 78 divulgations observée depuis 2007‑2008. Le nombre de plaintes en matière de représailles est de 28, et représente une baisse par rapport l’année précédente où il était de 29; pourtant, ce chiffre est légèrement supérieur à la moyenne annuelle de 26 plaintes observée depuis 2007‑2008.

Sommaire des activités 2014-2015

Nota : Chaque dossier de divulgation peut contenir une ou plusieurs allégations d’actes répréhensibles.

Normes de service

Depuis le 1^er avril 2013, nous avons mis en place des normes de service, dans le but d’offrir plus de transparence et de certitude à nos intervenants, et de nous doter de moyens objectifs de mesurer notre rendement. Ces normes de service ont été mises en place dans le cadre d’une initiative de plus grande envergure visant à déterminer la possibilité de réaliser des économies et à assurer un traitement rapide de chaque dossier.

C’est la deuxième année au cours de laquelle nous utilisons les nouvelles normes de service présentées dans notre rapport annuel de 2012‑2013. La Loi prévoit déjà un délai de 15 jours pour statuer sur la recevabilité d’une plainte en matière de représailles, mais nous avons également appliqué les normes suivantes aux nouveaux dossiers. Sous réserve de circonstances exceptionnelles :

• Nous répondrons aux demandes de renseignements généraux dans un délai d’un jour ouvrable;
• Nous prendrons une décision quant à la tenue d’une enquête sur une divulgation d’actes répréhensibles dans un délai de 90 jours suivant l’ouverture d’un dossier auprès du Commissariat;
• Les enquêtes seront achevées dans un délai d’un an suivant leur lancement.

Pour 2014‑2015, tous les objectifs établis en matière de normes de service ont été atteints.

Sommaire des résultats pour 2014-2015

Outre le suivi effectué en ce qui concerne la conformité à nos normes de service, nous avons mis en place des mécanismes internes pour surveiller le rendement du Commissariat en matière de traitement des dossiers, y compris les rapports trimestriels détaillés sur le rendement opérationnel. Ces rapports de surveillance internes sont utiles au Commissariat car ils offrent un aperçu stratégique de notre rendement opérationnel, assurent l’évaluation et le suivi des résultats opérationnels, des objectifs organisationnels et de l’affectation des ressources à l’aide d’indicateurs mensuels et trimestriels, et nous aident à déterminer de nouvelles politiques, de nouveaux processus ou de nouvelles procédures susceptibles de nous aider dans l’accomplissement de nos responsabilités énoncées dans la Loi.

Nombre moyen de jours pendant lesquels les dossiers courants sont restés ouverts à chaque étape de traitement des dossiers

Avril 2013 – Mars 2015

Chapitre 2 – Sensibilisation et mobilisation

Cette année, comme les années précédentes, nous nous sommes engagés de façon proactive auprès des fonctionnaires. Le commissaire et le personnel du Commissariat ont présenté de nombreux exposés dans le cadre de différents événements tenus dans l’ensemble de la fonction publique, tels que des conférences, des réunions du personnel, des réunions de comité exécutif, des journées d’apprentissage pour des groupes de travail, le Réseau interministériel des valeurs et de l’éthique, ainsi qu’une diffusion Web présentée conjointement par le Réseau des jeunes fonctionnaires fédéraux et l’École de la fonction publique du Canada. Nous avons aussi accueilli des délégations des Philippines, de la Chine, de l’Afrique du Sud et de l’Italie, toujours dans le but de communiquer des renseignements concernant la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et le rôle du Commissariat.

Les interactions personnelles constituent un excellent moyen de favoriser la sensibilisation, mais, cette année, nous avons aussi concentré nos efforts sur l’exploitation des outils du Web 2.0. Nous avons rétabli notre compte Twitter ministériel et créé une chaîne YouTube pour présenter notre nouvelle vidéo, qui sera la première d’une série de vidéos visant à expliquer les subtilités de la Loi. Nous avons aussi créé une page GCpédia (le site wiki interne du gouvernement) portant sur le régime de dénonciation pour les employés du secteur public.

La vidéo que nous avons lancée en décembre donne un résumé des notions d’« acte répréhensible » et de « représailles » mentionnées dans la Loi, et ce, dans un style nouveau, accessible et facile à comprendre. La vidéo a été présentée aux dirigeants de tous les ministères, organismes et sociétés d’État du gouvernement fédéral, à l’École de la fonction publique du Canada, ainsi qu’aux agents supérieurs responsables des divulgations d’actes répréhensibles faites au sein de ces organismes. Nous espérons qu’il s’agit là d’une façon attrayante d’aider les gens à mieux comprendre la Loi et le régime de divulgation dans son ensemble.

En plus de la vidéo, nous avons créé plusieurs documents informatifs que les organismes du secteur public sont invités à utiliser ou à emprunter dans le cadre d’activités spéciales. La gamme complète de documents de communication du Commissariat est affichée sur notre site Web, à l’adresse suivante : www.ispc-psic.gc.ca/fr/documents-téléchargeables.

Collaboration des syndicats

Les syndicats du secteur public sont des intervenants clés du régime de dénonciation canadien, étant donné qu’ils dispensent des conseils spécialisés et des services de counseling et de soutien à leurs membres, et qu’ils offrent aux fonctionnaires un lien de confiance leur permettant de signaler des questions préoccupantes au sein de leur milieu de travail. Bien que la Loi ne renferme aucune disposition expresse relative aux syndicats, certains d’entre eux ont participé, à divers titres, à un certain nombre de divulgations d’actes répréhensibles. Ils ont l’expérience pour aider leurs membres à évaluer les options dont ils disposent concernant la divulgation d’actes répréhensibles censés avoir été commis dans le secteur public, et à présenter au Commissariat des plaintes en matière de représailles découlant d’une divulgation protégée.

Créé en 2011, notre comité consultatif externe comprend des représentants syndicaux qui remplissent une fonction essentielle qui consiste à transmettre des conseils au sujet des initiatives et des enjeux qui se rapportent à la Loi et, plus précisément, à notre mandat. Cette année, l’Association canadienne des agents financiers s’est jointe à notre comité consultatif et a dirigé avec nous un projet conjoint visant la collaboration avec les conseillers en relations de travail et les cadres supérieurs des syndicats, en ce qui concerne des questions liées au rôle du Commissariat à l’égard du régime de divulgation et de représailles. Il porte également sur la détermination d’éventuels outils d’information et de sensibilisation susceptibles d’aider les syndicats et les fonctionnaires. La mise en œuvre de ce projet se poursuivra au cours de l’exercice 2015‑2016, et nous sommes impatients de voir les résultats du travail que nous réalisons de concert.

Chapitre 3 – Les faits

Le fait de veiller à ce que les fonctionnaires comprennent bien le rôle du Commissariat et les complexités de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles demeure un défi important. Le présent chapitre porte sur certaines questions récurrentes que nous recevons, et met en relief certaines parties moins bien connues de la Loi.

Vous avez le choix

Saviez-vous que le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada n’est qu’une des options qui s’offrent aux fonctionnaires qui souhaitent divulguer un acte répréhensible commis au sein du secteur public fédéral?

Le fonctionnaire peut faire une divulgation en communiquant directement avec le Commissariat, avec un supérieur hiérarchique ou avec un agent supérieur désigné à cet effet au sein de son organisation. Vous ne devez pas épuiser les mécanismes de recours internes avant de vous adresser au Commissariat.

Ni les supérieurs hiérarchiques, ni les agents supérieurs ne sont tenus de nous signaler les divulgations. Seules les divulgations d’actes répréhensibles faites directement au Commissariat sont susceptibles de faire l’objet d’un rapport sur le cas qui est déposé au Parlement.

Le fonctionnaire qui a divulgué un acte répréhensible allégué à son supérieur hiérarchique ou à l’agent supérieur, et qui a subséquemment présenté une plainte de représailles au Commissariat, se voit offrir une protection contre les représailles en vertu de la Loi.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor, dans son rapport annuel, présente des renseignements statistiques sur les divulgations faites à l’interne aux organisations, et donne des renseignements sur la façon dont il met la Loi en œuvre. Vous pouvez prendre connaissance du rapport annuel et obtenir d’autres renseignements utiles sur le site Web suivant :  www.tbs-sct.gc.ca/ve/pda-fra.asp

Qu’est-ce qu’un « cas grave » de mauvaise gestion?

La notion de « cas grave de mauvaise gestion » est un des éléments de la définition d’actes répréhensibles prévue dans la Loi. La notion peut avoir différentes significations selon les circonstances. Voici certains facteurs dont le Commissariat tient compte lorsqu’il examine les cas graves de mauvaise gestion et enquête sur ceux‑ci :

• La nature intentionnelle et la fréquence de l’acte répréhensible;
• Les conséquences sur le bien-être des employés;
• Les conséquences sur la capacité d’un organisme, d’un bureau ou d’une section de remplir sa mission;
• Les conséquences que l’acte répréhensible a eues sur l’intérêt public et la confiance du public à l’égard de l’organisme.

Les rapports sur le cas que nous avons publiés peuvent servir d’exemples de cas graves de mauvaise gestion qui sont fondés, ainsi que d’autres actes répréhensibles visés par la Loi. Ces rapports se trouvent sur notre site Web, à l’adresse suivante : www.ispc-psic.gc.ca/fra/actesreprehensibles/rapportssurlecas

La conciliation : une option viable

En tout temps au cours d’une enquête portant sur une plainte en matière de représailles, l’enquêteur peut recommander au commissaire de nommer un conciliateur pour tenter d’en arriver à un règlement entre les parties. La décision de recourir à la conciliation revient aux parties et est entièrement consensuelle. En vertu de la Loi, les parties à une procédure de conciliation peuvent recevoir un financement pour obtenir des services de consultation juridique.

La procédure de conciliation ressemble beaucoup à une séance de médiation. Si les parties parviennent à une entente, les conditions de l’entente sont subordonnées à l’approbation définitive du commissaire. Si le commissaire approuve les conditions de l’entente prévoyant des mesures de réparation à prendre à l’égard du plaignant, la plainte en matière de représailles est rejetée. Les renseignements recueillis par le conciliateur demeurent confidentiels.

La conciliation, dans les cas qui s’y prêtent, peut constituer une façon rapide et efficace de régler des plaintes en matière de représailles.

Quelques mots en guise de conclusion

Des aspects de la Loi et du rôle du Commissariat peuvent parfois être mal interprétés, comme en témoignent certains reportages des médias, certaines allégations d’actes répréhensibles signalées au Commissariat et certaines discussions que nous menons avec des fonctionnaires fédéraux.

Nous poursuivons nos efforts pour clarifier notre rôle et la Loi, et nous nous réjouissons de l’occasion qui nous sera offerte de présenter des observations pour modifier la Loi au moment de son examen. Nous espérons contribuer à transformer la culture qui favorise une perception négative de la dénonciation, et atténuer la crainte de représailles qui découle d’une telle perception.